《中国国家治理的制度逻辑》札记
此书也被禁止出版，作者还在微博分享文本pdf。可是呢，人就是这样，越被禁止的事，做起来越有一种莫名的快感。历代的禁书，都会让民众趋之若鹜地去读。沈腾说：如果你真丑的时候，大家都说你丑，你肯定生气，因为这是事实。这个道理反过来说同样成立。昔者子呼我牛也而謂之牛，呼我馬也而謂之馬。苟有其實，人與之名而弗受，再受其殃（《庄子·天道》）。如果别人说的是真的，那么应该虚心接受才是，为何要生气？庄子其实还退了一步，强调的是无论别人是否说的是真的，人都不应该生气。当然，作为普通人，无论别人是否说的是真的，我们也都有生气的权利（比如针对造谣诽谤，我们就有诉讼的权利）。因此，我们不会知道书籍被禁是因为说对了还是说错了，自然也应当破除禁书就是好书的神话。（或许在实践中有此倾向。需要研究历代禁书与其多方位评价后才能确定。）
此书的豆瓣评分在9分以上，个人主观感受是，被禁起码加了2分。书中最值得称道的是各种案例，而最次的则是关于中国历史的部分。至于车轱辘话反复说、套用理论、用高大上的术语人为塑造理解障碍等都是当下论文的基本操作，不必苛责。（比如以“分析模型”为关键词检索全文，出现了44个结果。极端一点地说，本书要么套了44个模型；要么1个模型一句话重复了44遍。这可能也是论文集的缺点。秦晖的两本书不同章节间重复内容也有些多，所以我才搞乱序版。说实话，我认为除人死之后的结集外，其他论文集都是圈钱的，区别仅在于质量如何。还比如，“基层政府通过各种政治压力或者交换关系使所管辖区域的企业或其他实体单位向政府倡导的政绩项目或其他公共设施工程捐资出力。”这句话我一开始读了就放过去了，后面看到“拉赞助”才对应起来。当然，在车轱辘话反复说的情况下，即使不看这些术语，也不会太妨碍理解。只是看着难受。）
关于书中的历史部分，不是说作者读的史书不够，看的资料不多，而是说无法处理一手资料，没有做历史研究的能力。针对黄宗羲定律是否有“积累莫返之害”这样的问题，应当亲自搜集史料，进行分析，具体地指出前人的研究错在哪里，而不是引用两三个其他研究者的相对立的观点，便下结论了事。既然认同“并税—繁税—再并税”这一周期性现象的确存在，便应当解释：为何多出的杂税不会导致税收上升？
况且，秦晖虽然对黄宗羲定律的适用范围进行了扩大，但指出扩大的地方不对和指出原来黄宗羲的结论不对是两回事。换言之，引用王业键的晚清田赋研究是应当慎重的。（以上谈的是《从“黄宗羲定律”到帝国的逻辑：中国国家治理逻辑的历史线索》这篇论文。）
虽然作者本业不是历史学，不能对其要求过高。但既然要就历史学问题发表意见，自然应当受到严格要求。（我虽然也不是历史专业，也在就历史学问题发表意见，但我更偏向于价值判断，而非事实判断。价值判断每个人都能做。事实判断需要更细密的功夫，我现在是没有那个能力的，只能成为前人研究的跑马场。）
总的来说，秦晖与周雪光还是同道中人，帝国体制的行政不安全、（中央）集权与（地方）放权的循环这些相同的观点，让两人都获得禁书的成就。不同的是，秦晖以法家传统解释，周雪光以卡理斯玛权威解释。（有时候就很搞不懂啊：周和秦的书，都是论文集，禁了有多大作用？网上还不是随便就能看到。感觉就像掩耳盗铃式禁书。只有知网和二手书贩赢麻了。）
在本书中，作者延续了论文的思路，依然十分强调当下的体制与帝国历史体制的关联（所谓的历史社会学），如皇权不下县这个老问题。不说中国史学家对此的研究，社会学中费孝通《乡土中国》中已有论述，《皇权与绅权》还有更为集中的讨论。费孝通说“利用无形的组织，绅士之间的社会关系，去防止权力的滥用，不但并不能限制皇权本身，而且并不是常常有效的。”换言之，这个问题具有二象性。
秦晖说应当从更大范围的视野提供横向（不同文化间）与纵向（不同时代间）的比较，不然皇权与绅权都只能是说有即有、说无亦无。见秦晖小共同体论相关论述。胡恒《皇权不下县？》则从小处考证，说明清代特别是雍正中期之后，县以下逐渐存在大量的正式官僚人员，皇权不下县是不成立的。不管如何，作者实在不应该仅凭西方汉学家的著作就下结论。所以，看了此书一定要再找些史学著作，互相印证。
还有一点我比较疑惑。作者说一统体制有很多运动型治理。运动型治理巩固、强化了组织上和仪式上对中央权力的服从，但削弱基层政府解决实际问题的能力（即一管就死）。这两点看着没啥问题，且都与我们的日常经验相符（比如整顿金融市场、整治市容）。但是作者还举了个例子：反腐。两句话连起来看，就是反腐会削弱基层政府解决实际问题的能力。这就与我的经验不符了，估计也不可能有实证研究来说明到底是不是这回事。
基本矛盾：一统体制（中央）vs有效治理（地方）
一统体制与有效治理之间的矛盾，集中表现在中央管辖权与地方治理权间的紧张和不兼容。前者趋于权力、资源向上集中，从而削弱了地方政府解决实际问题的能力（有效治理能力）；而后者又常常偏离失控，对一统体制的中央核心产生威胁。
中央与地方关系在集权与放权的抉择中轮番交替。从集权到放权的表现:局部性试验、特殊政策、中央授意的地区性改革等等。
维系和延续一统体制的关键：官僚制度（人事考核管理和资源调配的决定权）、观念制度（意识形态建设）。
一统体制在实际运行中面临的挑战
1.“一刀切”，这是一统体制的制度逻辑所致
2.组织的局限性。有限理性常常导致组织目标、组织设计和激励机制等制度安排上的问题。从提供基本公共服务的角度，组织应该分权。从防止下放给行政代理人的权力不被滥用的角度，组织应该集权。两者相矛盾。
3.一统观念制度受到现代社会中多样化生活实践的挑战和削弱。
应对机制
- 决策一统性与执行灵活性（变通、共谋）的动态关系
详见第三章。
悖论：一统决策的集中程度越强，执行过程中的灵活性就越大。
行政发包制：中央及各级政府将属地管理的事权（治安、就业、经济发展、公共产品提供等等）交付下一级政府，而且将下级政府官员的任命、考核和管理委托给其直接（或隔级）上级部门。
“行政发包制”不足以在中央—地方关系间提供一个稳定的松散关联的运行机制，不足以在制度上保障各地因地制宜的灵活性；而更近似于实际运行中应对一统体制束缚的权宜之计，始终处在不断调整、时常被打断的动态过程中。
变通实际上是一种正式机构按非正式程序进行的运作”（孙立平、郭于华2000），通过因地制宜的地方性机制来完成上级政府规定的任务。
“共谋”只有在一统决策前提下方有意义；而唯有基层政府的“共谋行为”的存在，才能有效维持一统决策过程的象征意义。详见第六章。
无论是变通还是共谋或其他各种形式的行为做法，都隐含着对一统体制本身的挑战。
- 政治教化的礼仪化
历史上的“道德治国”到当代的思想教育，对官员行为的约束在很大程度上依靠政治教化机制来实现。
从时间上、形式上和激励上加以硬性约束。这些硬性规定的活动与人们的实际工作和行为关系甚微，成为人们不得不参与的种种仪式。
从规避风险的角度看，在仪式上表现出保持与中央权威一致的姿态尤为重要
这些仪式性活动对于（暂时地）维系一统体制有特定的作用。仪式性活动在日常生活中延续和不断强化了一统体制的象征性意义
当人们“认认真真走过场”时，这些行为本身就是对这一体制的顺从和接受。也就是说，这些仪式化活动在日常生活中不断地维系、强化了人们相互间对中央权威的意识和认可。
- 运动型治理机制（相对于常规性机制）
详见第四章
一旦超越了某种临界度，灵活性就演变成为偏离甚至对抗。如果不能及时制止，则可能诱发地方割据，导致中央集权的危机。（按：有没有可能，基层一开始就走偏了，不存在为适应地方情况而进行的灵活性措施？）
中央需要保持最后裁决权，即纠偏的能力、规范边界的能力。运动型治理机制正是中央政府的主要“纠偏”手段。
自上而下的按照政治动员方式来制定或更换政策、动员资源、推广实施，因此有随意性、非常规性的特点。
运动型治理机制的最大特点是，暂时叫停原官僚制常规过程，以政治动员过程替代之，以便超越官僚制度的组织失败，达到纠偏、规范边界的意图
运动治理的目的并不是取消这些“灵活性”，而是通过间或的运动来规范这些灵活性的边界，从而在一统体制和有效治理间保持一个动态的平衡。因此，运动型机制和相应的运动型政府是一统体制不可缺失的组成部分。
运动型治理的“任意性”特点，这种“纠偏”努力常常矫枉过正，导致始料未及的后果。常见结果是“一管就死”。（按：运动型治理前面举的例子是整顿金融市场混乱、整治小金库，到安全生产、整治市容、反腐运动，这里一管就死的肯定不是这些吧。腐败一管就死那可真是太好了。）
通过运动巩固、强化了组织上和仪式上对中央权力的服从，但削弱了基层政府解决实际问题的能力。（反腐败会削弱基层政府解决实际问题的能力？）
- 总结
虽然这一系列机制缓和了一统体制与有效治理之间的矛盾，但它们与现代国家制度建设冲突。第一，国家建设在集权与放权、名与实、“失控”与“纠偏”的两个极端之间摇摆转换，稍有不慎，则可能酿成局势动荡。第二，这一体制的制度逻辑限制了制度创新和可能抉择的空间，使得依法治国、官僚理性、专业化过程难以充分展开。
韦伯与中国官僚体制
以前宏观国家治理研究或微观的基层政府行为研究，认为国家与官僚体制之间关系可视为一个大的官僚组织内部上下级、领导与被领导、决策者与执行者之间关系，如同一个等级分明且庞大复杂的正式组织中的委托—代理关系。未能关注中国官僚体制这一稳定组织制度是如何延续和演变。
合法性基础—权威类型—支配形式
支配是指支配者所明示的意志（命令）旨在影响他人（被支配者）的行为，且确实对其行为产生了一定社会意义上的影响，即被支配者犹如把命令的内容当作自己行为的准则。
“支配形式”实际上是指一个社会中国家政权的基本组织形式。
- 传统权威-家长制
从历史上传承下来的习俗传统中得到合法性。传统社会中的长老权威从沿袭已久的文化传统中得以维系和延续。
传统权威通过人们对家长或首领权力遵从的传统习俗为其合法性基础。因此，弘扬传统的礼节仪式等制度设施不断强化人们对传统权威的认同，从而延续其合法性基础。
- 卡理斯玛权威-卡理斯玛制
以领袖的超凡禀赋来获取追随者的认同拥戴为合法性基础。
不断创造“奇迹”以显示其超凡禀赋和保持“追随者”对这一禀赋的认可与服从，从而延续其合法性基础。
- 法理权威-官僚制
依据民众所认可接受的公正程序而得到合法性基础，例如经过选举程序产生的领袖或代表。
法理权威强调维护程序公正、法理面前人人平等的基本原则，以此作为其行使权力的合法性基础。
官僚组织建立在法理权威基础之上，其合法性以正式规章制度和程序为依据，以官僚组织的“即事性”和结构地位而不是以个人禀性作为行使权力的基础。
官僚制组织的特点：等级分明的正式结构；上下级间命令指示以文书形式传递；官员的行事作为有正式规章制度的约束；官员录用晋升有正式程序规则；高度稳定性、高效率。
理想类型是将某一现象的基本特征在理论上加以抽象概括，以供作为分析概念之用。一个理想类型在现实生活中并不完整存在；也就是说，实际运行的权威可能具有某一理想类型的主要特征但同时兼有其他类型的成分。官僚制作为一个组织形式可能存在于不同的支配形式之中。如家产制官员，其职务忠诚并非针对即事化任务的即事化忠诚，而是基于一种婢仆对于主人的忠诚，基于对支配者有着无限义务的人身依附关系之上。
古代中国的官僚体制：家产官僚制/君主官僚制（孔飞力）
皇权与官僚权力并存。皇权或君权是最高权力，为主；官僚体制依附于皇权统治，为皇权提供了组织基础和治理工具，为从。
皇权合法性基础来自传统权威与卡理斯玛权威融合。官僚体制的合法性来源于自上而下的“授权”，集中表现在“向上负责制”。
皇权与官僚权力的紧张：身兼儒教文人的官僚既在权势上依附君权又在道德上约束君权。历代官僚制度中发展出了各种制度规则对皇权的独断专行加以节制（祝总斌）。
中国官僚体制的一个鲜明特点是，一方面在录用、委派、流动、晋升、考察诸方面有成熟完整的规章制度；另一方面以同门、同乡、同事所构建的人情关系网络繁衍交织。人情关系网形成封建土围子，对一统的皇权构成巨大威胁。（按：其实就是秦晖说的儒家和法家吏治的对立，不过套了韦伯理论的皮。）
当代中国的官僚制
当代中国国家的合法性基础：法理权威为表、卡理斯玛权威为实的混合型。
用韦伯的观点来看，中国1949—1976年间的国家当属原初意义上的卡理斯玛权威。（冯仕政）
卡理斯玛权威有着内在的不稳定性和延续的困难，因此可能会经历一个“常规化”过程，即将超凡禀赋领袖的个人魅力转而移植到稳定的组织设施上。中国共产党正是经历了这样一个卡理斯玛化过程。
- 官僚体制
国家与民众的密切关联是卡理斯玛权威的合法性基础，是执政党行使权力的合法性诉求基础。国家不断创造政绩来证实和延续其超凡禀性。
作为最高权力中心的党与官僚体制之间主从关系更紧密，官员只能在政府内部封闭、狭窄的人事“市场”中流动，几无“退出”渠道。官僚体制的合法性仍然源于自上而下的授权，仍然是“向上负责制”。
官僚体制扩展，延伸到社会各个领域，为打造新型合法性基础提供支持：其一是组织上实现意识形态一统化和话语垄断权。其二是通过官僚体制将民众组织起来，以稳定的组织形式来保证民众与卡理斯玛领袖的密切关系。
政治教化不再如帝国时代那样是寓于日常生活中的仪式象征和道德约束，而是建立在一个严密组织的官僚体制基础之上。特设的宣传部门通过一系列的组织起来的政治活动，将一般民众通过工作单位、居住组织引入到政治教化过程中。
- 当代中国官僚体制新特点
1.垄断权力逐级复制
卡理斯玛权威需要通过各级官僚组织次第向下实施，实施过程中，专断权威也不得不随之授权于各级政府官员。
自上而下的动员能力强大且有效，但自下而上的传达反馈有限。
2.从“向上负责制”到“向直接上级负责制
官僚体系太庞大，必须依赖各级政府对其下级部门和属员进行监管评判。直接上级影响基层官员的职业生涯。
3.规则的尴尬
卡理斯玛权威有创造力和革命精神，而官僚体制因其等级结构和文牍形式，以按部就班、墨守成规为特点，成为卡理斯玛权威的束缚，其行为常常与卡理斯玛权威的意图相悖。
按照规则行事的官僚体制在很大程度上捆缚了卡理斯玛权威的手脚，将权力从领袖手中转到了官僚手中，历史上的皇权也面临这一困境。
卡理斯玛权威不能容忍官僚体制的束缚，需要时常打断官僚体制内部机制的惯性来实现其意图。（毛泽东对官僚主义、宗派主义、山头主义等问题的批评。）
4.领袖、官僚、群众之间关系的困境
一方面，官僚体制建立了领袖与民众的稳定的组织联系；另一方面，官僚体制具有将追随者与领袖分离开来、以等级制度替代卡理斯玛权威与群众间纽带的趋势。
执政党解决矛盾的方式：1）将执政党与实际运行中的官僚体制加以区分，将执政党抽象化、卡理斯玛化。（毛泽东在批评官僚体制问题时常首先强调执政党的伟大光荣正确，然后提出这些官僚体制问题违背了党的路线方针。）
2）以官僚体制与群众运动双重并用，互为钳制。一方面，官僚体制的各级组织发展出一整套的治理技术，用以组织群众、发动群众卷入党和政府布置的各项工作和运动中。另一方面，通过发动群众来制约和推动官僚组织。
王绍光：官僚常规基础上的群众运动难以解决官僚问题；而群众运动一旦与官僚体制分离，卡理斯玛权威难以驾驭。（按：秦晖亦说文革的原因就是这。）
随着官僚体制的扩大、延伸及其垄断性加强，其内在机制和弊病更为加剧放大，官僚体制与领袖、民众等关系的紧张也随之积累加深。
- 后毛泽东时代：从卡理斯玛权威转向法理权威
卡理斯玛权威因民众拥戴热情的降低而衰落，官僚体制因其常规化过程时常打断而弱化，民众热情在卡理斯玛权威灵验不再的过程中逐渐消磨殆尽。
执政党寻找新的合法性基础：强调法治。不过短时期内无法构建新的合法性基础。
于是存在着重新加强卡理斯玛权威的行为：强化在意识形态领域中的管控，强化政治教化以及通过经济发展的“奇迹”来重建卡理斯玛权威的合法性基础。
近年来卡理斯玛权威式微。整治官僚体制的努力与失败，官僚权力的整治力不从心。
国家权力与官僚体制间的互动和紧张也是“一统体制与有效治理”这一基本矛盾的重要体现。
政策一统性与执行灵活性
不完全契约理论
任何契约都无法将组织间或组织内部（如雇主与员工间）关系的诸多可能性全部考虑在内。由于无法制定完备契约，资产的使用不能在事先完全确定，因此任何谈判达成的契约通常都由资产所有者持有剩余控制权，即所有权者占有和控制契约规定之外所剩余的资产使用权。
在委托方—管理方—代理方三级模式中，考虑到时间和工作量的代价，委托方将相应的剩余控制权赋予承包商，承包商在契约明确的规定之外（或在传统权力分配常规之外）对其“资产”拥有剩余控制权，即拥有管辖区域内实施过程中的实际权威，有权决定契约实施的组织工作、资源分配、激励设计等等。
将目标设定权、检查验收权、激励分配权三者不同程度下放，形成了不同的治理模式。
治理模式类型
不同控制权分配组合导致了不同的政府治理模式，为政策一统性和执行灵活性提供了组织基础。
- 行政发包制
- 委托方行使目标设置权，将设定的政策目标发包给“承包商”；
- 委托方持有对承包商提交的“货物”的检查验收权；
- 承包商行使其管辖区内的激励分配的控制权以及组织和实施政策过程的其他控制权。
委托方关注的是政策执行的结果，而不是行使激励分配权，所以检查验收过程与激励分配（即针对具体检查过程中发现状况实施奖励或惩罚）关系松散。即使委托方欲行使激励分配权，也需要极高代价才能获得有关代理方努力程度的信息。相反，管理方直接部署和参与代理方的政策执行过程，因此对实际情况以及代理方的努力程度有更为准确的信息。
委托方是从总体上评估和验收下级提交的任务完成情况，所以某个具体地方出现的问题，类似于货物验收抽查样本中发现的次品，只要这些问题（次品）发生在允许的误差范围内，就不会影响整批货物的接收。但委托方对验收过程中弄虚作假的做法特别敏感，因为这意味着整批货物的质量有可能普遍存在类似问题。
第一类偏差：管理者在其管辖区域内行使各自控制权的做法。例如，管理方可能对委托方在检查过程中发现的下属代理方的政策执行问题淡化处理，甚至加以包庇。
第二类偏差：管理方及代理方在政策执行过程中采取各种“变通”策略来达到上级要求。
第三类偏差：在检查验收过程中，管理方与代理方共谋来掩盖问题，确保契约“货物”按期如约上交。
在行政发包制中，管理方的前两类行为是合理的，因为它拥有激励设置和任务实施的控制权。只有第三类情形中才是从实质上违反了发包契约的规定。
- 发包制的层层加码和共谋
在任务落实阶段，管理方为了保证圆满完成任务，向代理方施加压力。“层层加码”设置更高的政策指标，以便应对检查验收过程的不确定性。同时，管理方会行使激励分配的控制权，使得代理方的行为与管理方的目标相吻合。
在检查验收过程中，管理方和代理方有共同的利益来确保契约所要求的“货物”能够被委托方接受。所以，他们有激励采取各种应对策略来隐瞒问题，形成共谋。
“层层加码”和“共谋行为”这两类行为表面上相互矛盾但实为同一行为逻辑所驱使，发生在两个不同的过程中，有着特定的因果关系和限定条件。
- 其他治理模式
高度关联型模式：高度集权、高度整合的治理模式，常常伴随着运动型动员机制。“高度关联型”治理模式成本极高，很难长期维持，具有内在的不稳定性，极有可能通过正式或非正式渠道重新分配控制权，从而转变为其他类型的治理模式。
松散关联型模式：如一些放权的历史时期或边缘领域（如改革开放前的集体企业）。在“松散关联型”或“联邦制”的治理模式中，管理方行使检查验收权。因此，管理方没有激励和代理方一起共谋。
- 模式间的转变
中央政府并不将下级政府视为真正意义上的承包商，而是保留随意干预的权力。在干预的状况下，治理模式会脱离发包制的常态而发生改变。
在早期执行计划生育政策时，是高度关联型的治理模式，即中央政府掌控了目标设定、检查验收和激励设置的诸种控制权。
随着时间的推移，中央政府越来越多地将激励分配控制权授予下级政府，治理模式转为“发包制”。
在发生危机或重大活动时，委托方可能通过高度动员的手段将所有控制权暂时地回收，从“发包制”转向“高度关联型”模式。
案例：
国家环保部和省环保厅是委托方，市环保局是管理方（承包方），县环保局是代理方。
目标设定权完全由委托方掌握，没有协商余地。
检查验收权也由委托方拥有。各县环保局整理、提供某一领域中环保治理项目和设施等档案资料，据此上报它们的减排量。其次，委托方派出检查组审查和评估这些资料，对各个项目逐一审核，接受或拒绝（一定比例的）各笔减排量。被认可的减排量汇总后便成为该市环保局的年度减排情况，相当于承包方上报并被委托方认可的承包契约规定的“货物”。
绩效评估的实质权威保留在市环保局的手中。委托方检查验收直接确认了县环保局上报的减排量，但并没有兴趣对各县环保局进行激励分配。
检查验收的结果来自委托方和代理方间的谈判。其灵活性弱化了目标设定的实际控制权，使得实际上的目标设置接近于经过双方协商过程的结果。
- 检查验收权的行使
不确定性：在许多情形下，委托方认可的数量和减排执行的实际状况并不相关。有时严格，有时宽松。
故意压低：市环保局已经提前三年完成了五年计划规定的任务目标，因此省环保厅故意将该市完成量压低，以便其他地市赶上全省减排量的完成节奏。
委托方检查验收的种种做法主要是一种威慑策略，以此制造压力和不确定性。也就是说，行使检查验收权的目的在于事前向承包商施加压力，使其在政策执行过程中认真努力落实；但与事后实际执行过程的结果并没有太大关系。
- 激励分配权的行使
省环保厅的年度检查结束后，市环保局会花大气力在其内部重新调整各县环保局的完成比例和绩效。
市环保局确认的各县环保局业绩排名与上级部门检查验收结果的排名常常相去甚远。
不同的县环保局位于不同的地区，有不同的环保压力。而这些复杂因素无法在自上而下的目标设置和检查验收过程中充分加以考虑。与省环保厅相比，市环保局更为清楚各县环保局的努力情况和面临的挑战，所以市环保局的调整在很大程度上更为真实地反映了各县环保局的绩效和努力。
重新分配和调整任务完成量的一个重要考虑是，确保所有县环保局能够完成年度目标和五年计划所规定的政策目标，这与锦标赛模型所预期行为相反。市环保局以有余补不足，因此会对下隐瞒上级验收结果，特别是不让那些在上级评比中得到好名次的县环保局获得评比排名信息，以便为其在全市范围重新调整留下空间。
县环保局容忍市局重新调整的原因：县环保局和市环保局有长期互为依存的共生关系，这些调整是双方在不同时间点上持续不断社会交换的一部分；从整体上来说，各方都因此而受益。另一原因是，县环保局在检查验收过程中的认可结果有相当的水分，甚至可能是市环保局和县环保局共谋。
- 模式的转变
在政策实施的第一年，由于缺乏经验，整个检查过程都很宽松，委托方认可了大量的减排比例。这可以解释为委托方对拥有更多信息的管理方的一种妥协让步。换言之，在这一轮的验收过程中，承包方有更多的实质性权威。
但在随后两年中，委托方牢牢掌控了检查过程，并拒绝承认市环保局上报的大量减排量。这时治理模式由分包制转向了高度关联型模式。
最后两年间，虽然正式验收仍然如常进行，而且许多上报减排量没有被认可，但随着政策目标的顺利进展完成，完成任务的压力明显下降，市环保局在属地各县间的评估调整权力有越来越大的空间。政策实施转向了松散关联型的治理模式。
运动型治理机制
运动型治理逻辑的产生和延续反映了中国国家治理面临的深刻挑战和困难。
常规机制的强化导致组织趋于结构刚化、边界高筑，从而抑制运动型机制；而运动型机制和过程又会打断常规过程，削弱官僚体制的稳定性和效率。
一方面，常规型机制与运动型机制相互冲突，互为削弱；另一方面，运动型机制恰恰因常规型机制的失败而启动运行，两者互为诱发、互为依存。
连接常规与运动双重过程的是官僚体制。
韦伯官僚制与中国官僚制对比
韦伯式官僚组织：法理理性基础。中国官僚体制：家产制基础。
向上负责制，即官僚体制的官员受皇权指派在各地代皇帝执政。
以规章制度为本的韦伯式组织不同，中国官僚制度对官吏的约束长期以“道德”为本，以“仁政”为表。
组织内部的非正式关系有极为重要的作用。官僚体制虽有各种评估奖惩制度，但仍以人脉关系为上。
中国官僚制把行政问题转化为政治问题的趋向。韦伯式官僚体制把所有的政治问题都转化为行政问题。（大概就是《是，首相》的情形了吧。）
韦伯式官僚制度的核心是规章制度。自上而下的约束机制和自下而上的保护机制都以规章制度为本。规章制度给官僚提供了基本的行为规范和保护。
中国官僚制度的核心是由上下级间的忠诚、信任、庇护关系交织而成的向上负责制。在这一体制中，官吏没有规则条文保护，行为评判没有客观的标准，只能揣测上意。
按：说的还是传统的儒家、人情社会、小共同体这些，没啥新意，可能还是受韦伯的影响太大。法家不别亲疏，不殊贵贱，一断于法。这不就是以规章制度为本？
- 中国官僚的行为趋向
官员趋于规避风险。韦伯式官僚制也有此特点，不过来源于内化的规则约束。
官员们关注投资于人际关系，特别是强化上下级间私人关系，以降低风险。
揣摩上级意图。在这一体制中，向上负责制和评价的不确定性导致了下级官员对自上而下的意图指令极为敏感。
- 中国官僚制的问题
政府的垄断性和封闭性特点使得许多市场性机制失灵。
官僚体制的等级制度和分工结构的规模导致信息流动困难，官僚体制的庞大规模和漫长管理链条而大大加剧。
地方性差异使得这一体制不得不允许政策在各地执行的灵活性，而灵活性诱发偏离行为，加剧了上下级间的猜疑和失控。
组织规模所带来的监管难度极大、成本高昂，技术治理难以解决。
卡理斯玛权威的组织化
常规权力来自官僚体制的等级结构和规章制度。专断权力是建立在传统权威和皇权“受命于天”的卡理斯玛权威双重合法性之上。
组织设施卡理斯玛化：卡理斯玛特征从独特的人格或没有稳定结构的群体转化到有序的制度。历史上卡理斯玛权威依附在某一个人或群体（皇室）。现代社会卡理斯玛权威经过了常规化过程后通常被赋予某一特定组织机构，并体现在相应的价值观念之上。
执政党被赋予了无可替代的内生的领导能力、纠错能力、更新能力。而执政党的有效组织、严密纪律、统领全局的能力为卡理斯玛权威提供了稳定的组织基础。
- 运动型治理机制的制度设施
党政并存的组织结构，相应的红专人事管理，以及动员机制的日常工作节奏化。
党务系统听命于最高层卡理斯玛权威，其基本任务是贯彻来自上级的意图，其行为方式是政治动员。打破行政边界，统领各方。党政一体让党务系统官僚化，政治动员时常流于组织仪式；也让政府机构的政治化，将行政问题转化为政治问题（这点与韦伯的官僚制不同）。
人事管理原则：又红又专。这一原则落实在组织结构上，表现在党务干部以红为主，不要求专业知识，因为其使命不是处理日常事务，而是执行自上而下的动员指令，因此政治忠诚至关重要。
运动型治理常规化，与官僚体制的日常工作相融合。
- 运动式治理特点
- （暂时）打断、叫停官僚体制中各就其位、按部就班的常规运作过程，意在替代、突破或整治原有的官僚体制及其常规机制，代以自上而下、政治动员的方式来调动资源、集中各方力量和注意力来完成某一特定任务。
- 启动条件：首先，组织环境突变的情形，如重大灾害、危机，官僚体制无法以常规机制应对之时。其次，某一重大事件暴露出官僚体制常规机制的严重弊病。再次在政策发生重大变动但常规机制惯性未能适从。
- 运动式治理常常采用大张旗鼓、制造舆论声势、全面动员的形式。
- 对在国家政策执行过程中各地方政府表现出的灵活性的纠偏和规范边界。
这一章就不行了，没讲啥新东西。一些点也仅仅概而言之。
政府内部上下级间谈判的博弈论模型
环保领域中管制部门所的特点：多个委托方、多重任务目标以及信息、标准和技术的模糊性。
市场谈判博弈：参与的双方皆为自愿，在出价或拒绝对方出价方面有平等地位，而且还有“退出”谈判的抉择。但政府组织内部谈判发生在正式权威和科层关系的稳定结构之中。
信息：下级部门拥有更多的地方性知识，具有谈判优势。
时间：对下级部门而言，时间拖延的成本甚高，因而成为谈判劣势。
可信性承诺/威胁：上级监管机构有正式权力，更有可能做出可信性承诺/威胁，具有谈判优势。
- 正式谈判博弈
下级部门（代理方）可以通过正式的组织程序与上级部门（委托方）进行谈判，即以正式文本形式向上级监管机构提出解释、请示或者其他方面的请求；而上级部门随后会针对这些自下而上的请示通过批示、发文等正式交流渠道加以反馈。（一次性博弈。）
正式谈判发生的条件：
信息模糊或代理方有私有信息。这些条件有利于代理方建构自圆其说的理性说法。
当谈判内容涉及多方利益和正式程序时（如制定或修改评比标准）。
正式谈判博弈具有“信号博弈”的特点：代理方拥有“私人信息”并愿意主动地将这些信息传递给委托方，从而增强谈判能力和说服委托方接受其提议。
- 非正式谈判博弈
发生条件：当正式渠道的信息对代理方不利和/或代理方有特殊社会资本时，代理方为了使谈判过程变得更有意义和效率，启动非正式博弈，将一次性博弈转变为多次性博弈。
博弈发生在非正式场合，如餐桌上、娱乐聚会或朋友往来。这样的场合远离工作任务的科层环境和正式权威关系，谈判双方间的正式等级关系弱化，非正式交往和信息交流占据主导地位。
非正式博弈既能延长谈判时间，也能发挥代理方的信息优势，还能弱化委托方的可信性承诺或威胁。
非正式谈判需要动员其他领域、其他形式的资本（特别是社会资本）从事谈判，代价更高。
- “准退出”选择
政府内部谈判博弈发生在正式权威结构和双边垄断的条件下，任何一方都不能选择退出。
发生条件：代理方无法通过正式谈判或非正式谈判来讨价还价达成新的协议，只能被迫接受上级监管部门的命令或要求。在这种情况下，代理方会选择“准退出”：在实际运行过程中，私自调整，甚至歪曲和操纵。“上有政策，下有对策”。
与常规模式相比，代理方在运动模式中从事正式或非正式谈判博弈的空间大大缩小。在委托方（上级部门）采纳运动模式的条件下，“准退出”是代理方（下级部门）的最佳应对策略。
准退出选择在执行过程中的歪曲执行有风险。
案例：省市环保局的博弈
2007年，国家环保部出乎意料地收紧了对省环保厅的考核，驳回了省环保厅上报的大部分任务完成量。
2008年，省环保厅主动（当然，省厅的主动行为在市局看来也是出乎意料的）采取了更为严格的验收步骤，大部分地市都被判定为未完成年度目标。
- 正式谈判博弈
1.2007年，该市环保局辖区内一个大型污水处理厂未能按照项目设计的要求运转，导致污染的测量指数超标。市环保局通过正式报告与省环保局沟通：建议对政府主导的减排工程，充分考虑项目的实际投资，使减排投入和减排数据能够统一。市环保局还利用国家环保部高层官员实地视察的机会解释说明，虽然污水处理厂存在问题，但总体上仍然在有效率地处理污水。市环保局利用高层官员的表态与省环保厅谈判，要求认可更多的减排量。
2.省环保厅制定了一套评估准则，对各市环保局的工作业绩进行排序。市环保局针对其中的评估标准有不同意见，通过正式文本向省环保厅提出建议。
3.省环保厅发现某条流经市环保局管辖区域的河流出现严重的污染，连续四个月下发处罚通知。市环保局迅速做出回应，将责任归咎于河流经过的其他地市。在给省环保厅递交的几份正式文件中，市环保局提供了水样数据，证明河流的污染是位于上游的另一个行政管辖地区的企业造成的。
- 非正式谈判博弈
1.省环保厅每月通报各市环保局管辖区内的违规行为，每月通报在正式公布的前十天以“初步通报”的形式进行第一次通报。省环保厅一采集水样，市环保局领导立即吩咐工作人员马上收集数据，并与污染企业的经理一道前往省环保厅，在初步结果出来之前，先与有关官员进行非正式接触。通过各种关系，初步报告中的许多违规事例最后在正式名单中不复出现。
2.精心挑选陪同检查组的地方官员。县环保局提前获得检查组成员构成和车辆牌照号码，并安排与其有关系的人员陪同。
3.上级部门故意限制非正式谈判博弈。以前省环保厅派出检查组与当地官员一起收集企业污染样本，并在本地检验数据。后来省环保厅要求检查组不通知当地官员，直接到企业收集有关污染样本，带回省环保厅后检验数据。
- 横向部门间的谈判博弈
横向部门间的谈判，或采取正式谈判博弈或采取非正式博
弈，其条件与以上讨论的有关上下级博弈的条件类似。
当横向部门需要协调合作时，往往需要通过正式渠道进行，因为要经过上级部门的出面协调。但横向层次的谈判博弈大多不是“信号”博弈，而更多的是平等基础上的轮流出价博弈。
横向部门的非正式博弈：市城管局向上提供的统计数据和市环保局提供的数据不一致。如果正式要求市城管局修改数据，意味着指责对方工作差错，可能引起矛盾，甚至可能导致对方拒绝合作。市环保局的几位高级官员邀请市城管局的领导吃饭，通过非正式的轮流出价博弈使得市城管局做出退让和妥协。
- 总结
政策实施的过程越接近基层，非正式谈判博弈较之正式博弈更为盛行。省环保厅和市环保局间的非正式互动只是偶然的，在特殊情况下启动，而且大多围绕着几位固定官员发生。市环保局和县环保局之间的非正式互动更加密集，而且发生在更多层次上。
这一章节重复的内容还是很多，不过学术用语少了，可读性强了不少。
基层政府间的“共谋现象”
本文讨论的共谋行为是指基层政府与它的直接上级政府相互配合，采取各种策略应对来自更上级政府的政策法令和检查监督。
当省里来检查时，市、县、镇联合起来对付省的检查团；当市里来检查时，县镇就联合起来对付市里的检查团。
共谋现象在很多情况下是基层政府执行政策时所表现的灵活性和适应性，是制度创新的一个重要源泉。
基层政府间的共谋行为已经成为一个制度化了的非正式行为。共谋行为是基层政府所处制度环境的产物，因此有广泛深厚的合法性基础和特定的制度逻辑。
政策一统性与执行灵活性之间的悖论
指导全局的政策产生于一个集中的过程，其政策内容只能“一刀切”，不可能考虑所有地区的不同差异，决策者也没有能力直接评估执行过程各种落实的合理性。
政策一统性本身隐含了执行灵活性的存在根据；而执行灵活性同时为基层政府间的共谋行为提供了合法性基础。
1.政策本身留有许多执行灵活性的空间，例如国家许多政策的执行细则由各地政府制定或相应调整，乃至默认甚至鼓励执行政策过程中的灵活性。
2.用不同手段或在不同领域渠道之间实行资源转移以完成某项任务。如挪用一个项目的资金填补其他项目缺口。
3.中央政策是合理的，但是它涉及某些群体的利益，因此这些群体通过执行过程中的灵活性操作加以歪曲，达到维护本群体私利目的，而政策制定者没有能力实行有效督察。
第一种情况是合理的，也是政策制定者允许甚至鼓励的。第二种情况从政策制定者来看是不合理的，但是从执行者和直接上级（代理方和管理方）甚至社会利益角度来看可能是合理的。第三种情况从政策意图和社会利益角度来看都是不合理的，是正式制度设计所力图杜绝的。
在实际情况中，以上三种情况互相交织。无法通过某种措施只保留好的，去除坏的。当上级政府默许下级政府在此时此地通过挪用资源完成它所要求的“重要任务”，也是在无意间同时默许了下级政府在彼时彼地以同样方式完成其他的“重要任务”。（按：这里仅说理论上不可能，作者也举不出无法区分好坏的实际例子。相反，按照三种理想型的例子，理论上明显是可以保留好的，去除坏的。实际上难以操作。）
一个领域中的资源分配渠道越集中或者政策执行的链条越长，基层政府在执行过程中注入的灵活性越大，因此基层上下级政府间共谋行为的合法性便越强。
激励强度与目标替代的悖论
共谋者在这些应对过程中以新的目标来替代中央政策的原目标。政府内部的考核机制设计在很大程度上促成了基层政府间形成利益共同体，为各方维护共同利益而参与共谋行为提供了另外一个制度化基础，导致了目标替代。
在计生检查的过程中，基层政府的工作目标常常不是集中精力落实好有关政策，而是通过作假、变通来应付上级政府的检查。安全事故发生后，掩盖事故真相成为某些责任人的首要目标，而不是查找原因，有效解决和预防类似问题。
如果激励设计不当，就会导致与组织目标相悖的行为。（我其实没懂什么叫激励与组织目标不一致。也就是这句话：如果你对行为A提供激励，而期待得到行为B，那是十分愚蠢的。）
面对无法完成的目标和强大的激励（惩罚）压力，基层政府只能通过共谋行为来应对。
连带责任机制产生了利益共同体，加剧了基层政府间的共谋行为。
正式制度的激励强度（如一票否决）加大了问题暴露的后果风险，诱发了在目标无法完成的条件下以共谋行为规避风险的冲动。“不能轻易用一票否决，这一否问题很严重，压力挺大，一般人不敢用这个，压力不是一般的大，特别是牵扯到社会的方方面面。”（p261）
官僚制度非人格化与行政关系人缘化的悖论
成员间正式组织关系与非正式关系相比较，前者具有普遍性、一般性的特点，即公事公办，按制度办事。而后者隐含着特殊性关系，即成员间互动因他们各自的社会关系的差异而迥然不同。
正式组织之外的各种社会关系（如朋友、同学、熟人）为组织内非正式关系提供了重要的基础。非正式制度可能有助于员工间的融洽和谐，减轻正式制度的压力，提高工作效率。但有时非正式制度可以产生与正式组织权威相悖的非正式权威，削弱正式制度的有效性。
制度正式化/官僚制度非人格化给基层官员的职业生涯带来了极大的不确定性和风险（自上而下任务的刚性、激励机制的强度以及同事间晋升的竞争）；而行政关系人缘化是政府官员针对这些风险的应对策略。
在没有明确责任目标情形下，下级部门的工作成绩取决于上级部门的主观判断，可以通过游说上级部门得到通融理解。但如今面临各种有具体指标和考核内容的任务，如果基层政府不能如期完成，就会对其职业生涯产生重要影响。（按：官僚制度非人格化不是韦伯式官僚的特点吗？实际上没解释为何无法完成具体的指标，从而使官僚制度非人格化增加职业风险。估计作者又要套用卡理斯玛权威，说指标和考核是上面强制决定的，实在无法完成云云。制度不足，所以依靠人际关系。为何制度足了，还是要依靠人际关系？这是应当详细解释的。秦晖倒是说得简单，以法家传统概言之。）
挪用拆借是基层政府动员资源的一个有效手段和普遍做法，而非正式的社会关系是这种挪用有效性的重要保证
互为强化的怪圈：上级政府为了防止共谋而集中权力，加大执行过程的激励强度、推动组织制度正式化；而这些做法在很大程度上诱导、强化了共谋现象。
在制度正式化的过程中，制度环境压力越大，政策执行的不确定性越高，行政关系人缘化趋势越强，政府间共谋行为的程度便越高。
案例：考核检查
- 突然袭击及其应对策略
考核组事先不知道上级政府关于考核时间和地点的具体安排。前一天晚上，他们住在临近目的县的邻县，清晨进入目的县境内。大约八点，省政府打电话给考核组告知考核抽查乡镇及抽查村庄的具体信息。在未通知当地官员情况下，考核组开着自己的车辆径直前往考核现场。
1.地方官员采取一系列的游击战术，如打探、监视、跟踪等，以获取关于考核组的重要信息。
地方政府派工作人员驻守在辖区边境的重要关口，密切监视过往车辆。一旦发现考核组车辆入境，他们迅速将考核组车辆牌照号码、行驶方向、考核组成员等相关信息用手机汇报给县里，县里立刻将信息下达给各乡镇和村庄并要求密切跟踪和监视考核组的行动。可以说，考核组入境后的一举一动都在地方官员的监视中
考核组的车辆驶入村内但尚未到达村委会，在数分钟里村庄内出现了当地官员的七辆轿车及数辆摩托车。
考核员下车询问抽查村的方向，尾随其后的地方官员也随即下车，从该“线人”那里得到抽查村信息。
2.考核组即使顺利抵达考核现场也不一定能够搜集到真实的信息。当地官员隐藏或操纵信息以便顺利通过检查验收。
3.考核员即使发现了违背政策的蛛丝马迹，仍然难以采集足够的证据来加以确认。考核员发现“问题婴儿”（未上报的新生婴儿），“陪同”的地方干部迅速采取应对行动，呼叫待命在不远处的同事及车辆强行将新生儿及其父母撤离现场。考核员还没有来得及记录下违反政策的确切证据，这些“证据”已经销匿无踪。
4.考核抽查点的选择过程也可能被操纵和控制。市政府将D县作为市年终考核的最后一名上报到省里。但事实上，D县并非是实际工作中最差的县。市里这样做的目的是将省检查团引至政策落实情况较好的D县。
- 官僚权力的“软约束”：社会关系
虽然考核组尽力回避和绕开地方官员，但如果没有当地官员的陪同或指引，他们大多数时候很难进入调查现场和接触调查对象。
到地方官员常常通过“拉”关系即找到某个共同认识的朋友、请吃饭唱歌等休闲活动，以及“送红包”等方式与考核员迅速熟悉起来。
- 共有经验、共享意义和制度化的行为
政府是由不同部门、单位构成的。这些不同部门有各自的共享经验，因此培育了不同的规范和忠诚，成为抵制正式权力的组织基础。
市环保局与县环保局之间有密切的亚文化，而省环保厅和县环保局之间存在明显的社会距离。
县计划生育局可以一夜之间实现被考核者到考核者角色的转变。在应对省、市年终考核完成之后，县计生局开始了县内年终考核。“昨天局长还在教我们怎样应对上面的考核检查；今天就翻脸，告诉我们认真严肃对待考核检查。”
总结
共谋行为有两个基本条件：第一，共谋行为对参与者各方有利可图。第二，共谋行为被揭露从而受到处罚的风险不大。
但在中国，形成利益共同体并不是基层政府共谋行为的必要条件，上下级政府间以权力要求共谋行为，双方没有退出机制；且基层政府间共谋行为失败的可能性和代价都相对较小。
共谋行为的产生和重复再生是政府组织结构和制度环境的产物，是现行组织制度中决策过程与执行过程分离所导致的结果，在很大程度上也是政府制度设置特别是集权决策过程和激励机制强化所导致的非预期结果。
基层政府共谋行为是中央集权决策过程所付出的代价。
按：作者虽然说的共谋行为体现了基层政府通过灵活执行政策以便完成自上而下的任务，缓和了一统政策与地方性实情之间的差异或冲突，但看举的例子，很少是这种情况。
“拼凑应对”：多重逻辑下的基层政府行为
如何解释地方政府官员一方面对于自上而下的任务高度敏感、极力执行，另一方面被动应付、得过且过的矛盾状况？
政府官员为多重官僚逻辑所约束，因此表现出“拼凑应对”的行为特征，即采纳临时的应对策略，关注短期目标，在过程中因条件变化而不断调整策略，因此表现出前后不一致的行为轨迹。
决策者面临着多重压力、政策后果的高度不确定性，以及注意力分配、信息收集和加工的局限性，在实际抉择过程中并不是按照“理性决策”的理论模式行事，而是采用了“渐进的有限比较”的方式。
多重逻辑
- “完成任务”的逻辑
- “政治联合体”的逻辑（各部门合作，需要打好关系）
- 激励的机制（官员绩效难以精确评定）
官员表面上完成任务，其象征性服从的行为得到了褒奖，但他们的实际努力程度和结果并不总是吻合。完成任务的逻辑所引发的行为与激励机制的基本原则出现了直接冲突。
官员为了维系政治联合体，而不得不放弃以努力程度来评定褒奖的激励原则。
案例：拼凑应对行为
2006年，上级部门并没有出台明确标准来评定各县环保局的任务完成情况，有些县环保局精心准备应对检查过程和大胆虚报，其任务完成额度上得到了上级检查团很大程度上的认可。
在这一阶段的主要压力来自确保五年计划任务的完成，激励设计的官僚制逻辑只能让位于完成任务的逻辑。也就是说，市环保局的目标是争取各县环保局任务完成额得到最大程度的认可，只能对下属部门的虚报数据视而不见。
2007年，市环保局轻而易举地在总体上超额完成了其预定年度目标。但根据省环保厅的评定，有一些县没有达到当年削减5%的污水排放量和7%的二氧化硫排放量的目标。
随着完成任务压力的减缓，政治联合体逻辑的压力随之增大，而激励设计的逻辑则被搁置一边。市环保局把注意力转向维系其下属县环保局的战略联盟之上：制定了一个新方案草案来重新调整分配各县环保局的任务额度，帮助未能完成任务的县局达标。
2008年，双重任务目标：其一是超过五年计划总目标的60%，其二是完成年度减排目标：削减污水5%和二氧化硫7%的排放任务。
市局总体上已经完成了五年计划60%的目标，完成任务的逻辑居后，政治联合体的官僚制逻辑占据主要位置。
该市一个大型污水处理厂拥有许多污水处理额度。市局没有按照处理污水的实际情况来分配，而把大部分污水处理量分给了在污水处理指标上落后的两个县。
2009年，市环保局确认可以完成总体指标后，采取了一系列行动来帮助所有的下属县环保局完成它们的目标任务。2009年年底，市环保局主动将若干县局以前被省环保厅拒绝认可的完成额加以认可。换言之，市环保局单方面提高了这几个县被省环保厅认可的完成额度。市环保局还调整了各县环保局的任务分配，以确保所有的县环保局可以完成五年计划的目标。
当所有县环保局达标、县政府领导的职业生涯不再受到上级部门考核的威胁后，激励机制开始成为市局的主要关注点。
但是，如果按照激励措施将各县环保局按绩效打分排序，分数间的差异可能会影响到各个县政府（和县主要领导）在整体上的排名次序，从而影响到政治联盟。市环保局在给各县环保局的绩效排名时小心翼翼，以避免在各县间造成太大差距。
逆向软预算约束
在市场经济中，消费者或厂商作为独立的经济行动者从事经济活动，预算约束是一个自然的、无法抗拒的硬性限制条件。量入为出。
公有制企业在经济活动中缺乏硬性预算约束，即企业在生产过程中一味追求产出，不注重效率，在出现亏损或资源短缺时，可以不断地向上级部门索取资源来弥补亏空。
在经济改革过程中，中央政府试图硬化财政预算，通过财政包干、收支分流、财政拨款与财政收入挂钩等措施来限制地方政府的规模扩充冲动。
20世纪90年代中期的税收制度改革，限制基层政府向上级政府获取预算编制外资源。与此同时，诱发或强化了基层政府向企业和个人摊派各种税费捐款，以便获取预算外资源的行为。即“逆向软预算约束”现象。
“逆向软预算约束”不仅仅限于摊派行为，还包括通过交换/强迫向企业拉赞助和钓鱼工程：上级政府拿出很少的一部分资金作为激励，鼓励下级政府或单位用各种方式集资来完成某项工程。如政府部门为愿意修路的村庄提供铺设水泥所需的经费，而修路所需要的其他大量费用（例如涉及修路的损失赔偿、路基建造、各种原料采购的资金，等等）则必须由镇政府或村委会等基层单位寻找解决办法。详见第九章。
逆向软预算约束现象反映了一种缺乏有效制度性约束的自上而下攫取资源的政府行为。
21世纪初国家财力增强、自上而下资源再分配力度的增大，逆向软预算约束现象减少。2010年后，中央政府掌握大量资源，推行“项目制”来进行资源招标分配。软预算约束重现。
逆向软预算约束与历史上火耗归公相似。
逆向软预算约束的组织分析
在微观上，组织设计中的激励机制诱发了政府官员追求超越其财政能力的发展目标和短期政绩的行为，导致了突破预算约束的冲动；
“锦标赛”式规则和激励制度使官员只能关注站台式的阶段性目标，因为如果不能在“短期”内实现晋升，就会从此失去进一步发展的机会。政府官员趋于使用资源密集型的政绩工程来获得激励。
在宏观上，组织制度对这些政府行为缺乏有效约束，上级政府甚至鼓励这些行为。因为上下级官员利益一致（即通过政绩工程得到上级认可）而形成了利益共同体。企业、个人与政府地位不对等，亦难以反抗，最多是形成互利交换关系。
官僚制度导致官员的责、权、利分离。“权”使得官员可以上马政绩工程，而此举所获得的“利”可能是私人性的。短期流动任职制度下，当这些决策的问题最终暴露时，他已经离开了这个岗位，不必承担决策的责任。
案例：“村村通”修路项目
公共政策虽然有着良好目标，但在实际执行过程中却可能对乡村社会机体造成极大伤害，弱化集体治理的基础
官僚制逻辑规定了地方官员在执行国家政策中的应对策略和行为，而社会制度的逻辑则塑造了当地行动者在资源动员和解决地方问题中的行动策略
背景
村村通建设资金分分为三部分：（1）省交通部门投入一部分；（2）各级政府财政补贴一部分；（3）社会筹资一部分。
每修1公里的公路，政府将提供相当于7万元的水泥，这些水泥必须以高出市场价30%的价格向县政府所属的水泥厂购买。
在该地区修建一条水泥公路所需的平均成本—即使把村民免费劳动力、廉价低质的原料考虑进来后—大约每公里需要24万元。
许多村庄对政府关于“村村通”项目的号召毫无热情，这并不是说他们不想改善道路，只是对政府推动的项目却没有信心。因为80年代和90年代，地方政府推动乡镇企业，给村庄留下了大量的债务。
上坡村康书记推动了一系列村庄创新。首先开始大规模地将玉米地改种葡萄；大力改进集体灌溉设施，将村里的大多旱地改造为水浇地；积极参加国家的“退耕还林”项目；重建寺庙，使得这个村子成为当地的观光景点。
上坡村集体资产：两口机井，每年能收取2万元的租金。约260亩的村集体土地。2000亩土地参加“退耕还林”项目，给村庄的家庭提供了每年共30万元的额外收入。
下坡村追随效仿上坡村的变化。村领导经常更换变动。村里很少有人对村领导的职位感兴趣。
下坡村集体资产：两口老化的机井每年的租金收入共有1万元。500亩水浇地。无任何土地参与“退耕还林”项目。集体账户钱被上任书记花光，没有钱买红纸写对联。
上坡村的康书记主动要求参加这一项目；而下坡村龙书记却是百般推诿，最后在各种压力下才不得已勉强参与。
资金动员
康书记：我们当干部的要有往前看的眼光，我们不能等到资金全部到位才动工。就像农村盖房子一样，如果等到攒够五万才动手，那永远也盖不起房子来。有了一万多，就可以动工了。东借西凑，欠上三四万的债，房子就盖起来了。然后，用三四年就把债还上了。p314
实际上：仅仅收到了300元的捐款……我们就是靠欺骗，骗沙子，骗石子……只要我们把沙子和石子打成路面，把路修起来了，等过年我们没有钱还债，他们（供应商）也拿我们没办法。p315
上坡村启动资金：村民捐款（6万元），其他（16万元）。
下坡村启动资金：预支了机井来年的承包费（1.6万元），村外捐款（5000元）。卖掉集体种植的树木（5000元）。
上坡村修建了4.5公里的公路，为此集体负债大约63万元；下坡村修建了1.5公里，负债大约20万元。
- 赊账
由于资金缺少，村集体向所有提供原料、设备、运输工具或建筑劳务的人赊账。赊账缘于人际关系，债权人大多是熟人。
上坡村工程竣工时，只有政府提供的水泥、部队营地提供的轧路设备两项全部支付；而当地人提供的碎石、泥沙、运输、建筑队的铺路都是赊账。
下坡村与建筑队没有熟悉的人际关系，所以对方要求在工程开工前预付一大半的资金。
龙书记：那时，我们需要汽油开动设备。我就去了我家里人（妻子）的亲戚开的加油站，赊账要了三桶汽油。后来，汽油用完了，不能再去那家加油站了，我就去了另外一家再赊。你骗人的时候，只能骗你的亲戚朋友，他们信任你；你骗不了陌生人。
赊账的原因除了是熟人之外，还包括赊账最终兑现的期待（供应商对康书记和龙书记在村庄内外的动员能力以及村庄的集体资产了如指掌）、不想错过赚钱的机会（运输队提出下坡村提前为油费付款的要求不能满足之后，依然决定参与这项工程；否则，他们的车辆只能闲置无用）。
镇干部：“不要告诉他们（原料供应商）你们没有钱。就说只要工程一完工，你们就会把钱给他们……”
“这（指债务）只能走着瞧。我们只是启动这个项目；没有人知道将来怎么偿还这些债务。”
竣工后的还债
2004年，龙书记向镇政府要求下坡村参加“退耕还林”项目，得到了总共750亩的配额。挪用“退耕还林”资金的一半，大约5万元，偿还债务。此后几年仍在挪用。
2008年末，下坡村仅剩下2.5万元的债务，全部的债务可望在两三年内还清。
上坡村康书记亦打算挪用“退耕还林”资金，结果被人举报。
后来按照下坡村的做法，以村民偿还以前拖欠村集体的旧债作为理由，经过每家每户签名同意，合法地挪用退耕还林的款项。
说服村民按每亩地5元向村集体缴纳“管理费”，每年+1万元。砖窑老板在上坡村修建砖窑。+5万元。上坡村评为“生态文明村”，+1.5万元。
一口机井的租期延长了10年，+10万元。另一口机井租给了当地建筑队的包工头，租期12年，偿还修路时欠下的10万元债务。
2007年，卖掉原来安置小学的那排房子，+10万。村集体的土地重新续约5年，+7.5万元。
2008年上坡村仍有30万负债。
总结
康书记被镇政府评选为“模范党支部书记”，但蒙受了集体资产殆尽、负债累累这些有形资产的损失，而且他的动员能力也在无形中被大大削弱了。更为重要的是，他的领导力和判断力遭到了质疑，他过去建立的富有能力、开拓进取的领导声誉也因此受到严重损伤。
积极的政府干预还可能会阻碍自治的公共空间的出现，从而削弱公共产品供给中非正式责任的机制。这些村背上巨额的集体债务负担、耗尽村集体资产、侵蚀原有的公共信任和社会关系、削弱乡村治理的基础。
案例：“村庄选举”过程
- 国家的逻辑
国家法规政策为村庄选举的兴起和运行提供了一个总体框架，但是这一框架本身是松散的，具有内在矛盾。
每一轮选举前，中央政府（有关部委特别是民政部）发布文件指令，设置村庄选举基本框架；而各级地方政府自省、市、县到镇据此部署、制定细节步骤加以实施。
村庄选举政策的制定过程反映了中央政府不同部门间的利益矛盾、竞争和共识。民政部积极推动乡村自治制度。其他部门担忧这一制度实行中可能产生的“失控”状况。
中央政府各个部门由于其任务和责任不同而向地方政府和官员提出不同的、甚至相互矛盾的要求和目标。例如，国家在农村的税收任务（计划生育）需要在村庄中建立有力的政府组织动员能力，与村民自治冲突。
- 官僚制逻辑
虽然镇政府领导干部的主要关注点是他们职业生涯的前景。但地方官员在村庄选举中并不会极力遵循和执行有关的国家政策部署。
地方官员对待村庄选举的态度和行为取决于其任务环境中多重政策目标相应的各种代价和收益的总体权衡。任务环境所导致的地方政府和村干部之间的相互依赖关系越密切，地方政府干涉村庄选举的激励越大。
镇政府首要的目标是把选举任务完成，第二个目标是想方设法帮助自己中意的候选人当选，第三个目标是维护社会稳定。这三个目标是相互矛盾的。帮助镇政府中意的候选人当选的做法可能会招致村民的不满和对抗，从而危及“社会稳定”这一目标。
- 乡村逻辑
乡村的逻辑将村民们编织入各种社会关系特别是家族邻里的网络之中。
乡村逻辑是一把双刃剑，它可以产生村庄内部的凝聚力，也可以加剧不同家族基础上的利益分化。乡村逻辑作为一个地方性组织机制，也可能与村庄选举的正式制度发生冲突。
随着时间的推移，乡村逻辑从社会和经济领域扩展到政治领域中，在村庄选举中变得更为活跃突出，基层政府干预弱化。乡村逻辑的兴盛会延续和加剧村庄间选举活动的差异性。
案例：FS镇村庄选举演变过程和趋势
- 2000：被操纵的选举
早期阶段，地方政府有强大控制能力，乡村逻辑不够发达，没有在村庄选举的政治领域中发挥作用。官僚制逻辑导致镇政府干预选举以便选上得心应手的村干部的做法有极大的好处而且代价甚微。
当选村主任的得票率不高，这表明那些受到政府支持的候选人的群众基础薄弱
- 2003：冲突与对抗的时期
税制改革推动了各级政府在农村地区获取资源的倾向，强化了地方政府和村干部积极干预村民生活的角色，从而激化了地方政府与农民之间的紧张对立。2003年，镇政府只能在三分之一的村庄中征收到全额农业税，有三分之一的村庄能收到部分税款，而另外的三分之一村庄则不能收到分文税款。
征收农业税涉及政绩考核和镇政府财政收入的切身利益，仍然是头等任务。因此，地方政府官员加倍努力地卷入村庄选举，以期可以控制村干部。
乡村逻辑进一步强化。三石村李某公开抵抗镇政府的操纵意图，自己组织班子参加竞选。他在大喇叭上向全村公然宣布，如果他当选的话，会带领全村抗税。结果是，他以高票当选为村委会主任。
虽然2003年的参与率与2000年类似，但我们看到当选村主任的支持率明显上升。2003年选举是一个重要的转折点：村庄选举由象征性仪式转变为激烈竞争的场所，而村民由被动接受者转变为积极参与者。
活跃的乡村逻辑诱发公开抗争和上访，严重削弱当地政府的执政能力和威胁官员的职业生涯，提高了政府干预的代价。
国家逻辑中的多重的、矛盾的目标和加剧了农村中村民、村干部以及基层政府之间的紧张关系。地方政府遵循国家的强势立场（如征收农业税、执行计生政策）而采取积极干预的行为方式；而村民则以《组织法》规定的程序规则来抵制政府官员的强权干预。
- 2006：程序为重的选举
取消农业税，缓解了农村的紧张对立状况，基层政府与村干部之间关系也随之淡化。镇政府不再需要依赖村干部在其村庄中贯彻执行最为艰巨困难的税收任务。
为缓解村支书和村主任两个权威之间的冲突，上级政府提倡一肩挑，村主任和村支书由一人兼任。
但因为政府已经无法控制村庄选举的结果，“一肩挑”政策意味着村民选举出的村主任有了很大可能性进而成为村支书。
因为干预成本进一步增加，镇政府转变为积极维护程序公正。警车和警察到场维持秩序，对选举全过程录像，派政府工作组等—来威胁和警示那些试图打断选举程序的人，以确保选举过程顺利完成。“我们到这里的目的是维护程序公正。我们不在意谁当选，这是你们选民的选择。”
2006年选举的不少场合，村民在选举之前要求村委会公开集体收支账目，解释说明账目中出现的不正常开销。其他村的村委会也很快从中学到教训，主动在选举大会前公开了集体账本，以供村民审核。
- 2008：重新调整中的选举
村民们普遍认同村庄选举是一个通过正式程序来竞争和挑战现任村领导的合法场合。村民和基层政府双方都接受了村庄选举这个制度框架。
竞争激烈的村庄中，选举程序都得到了严格的执行；而在那些没有竞争的村庄，这些程序常常只是象征性的。
2006年，80%的新任村主任最终成为村支书。2008只有不到20%的新任村主任成为村支书。因为乡村逻辑主导下的村庄选举产生了那些镇政府不能接受的候选人。
总结
首先，在大多数情况下，选举程序得到严格执行。从成立村选举委员会、选民资格认定、两轮投票，到计票、选票登记密封等，所有这些程序都严格按照官方指导文件执行。
其次，很高的自愿参与率。
最后，镇政府角色的变化。几乎在所有选举的过程中，镇政府所支持的那些候选人的当选（或再次当选）都不是镇政府操纵的结果，而是因为他们自身的工作表现，或是他们代表了村民的利益。
基于无组织利益的集体行为
由种种无组织的、各自分散甚至矛盾的利益群体所汇聚而成的、针对政府权威的集体行动。（多集中于改革开放前。）
首先，国家治理的制度安排不断地再生产出大量的无组织的但有类似诉求利益群体；其次，国家治理逻辑的一个非预期后果是将这些无组织的利益通过共同的经历遭遇连接在一起，并提供相应的机会，无意间将它们转化为集体行动或社会运动，而且有“挑战”国家的性质或意义。
国家对公共领域的垄断大大压缩了个人可以通过市场交易来追求自我利益的私有领域空间，因此，个人即使在追求个人利益时也难以导致市场性质的解决方法。
- 社会主义国家的制度结构通过取消各类组织和社会群体的边界，导致了人们身居不同单位或群体但有类似行为模式和需求的“大数”现象，提高了社会群体间的同质性，从而大大降低了集体行动的困难。
社会主义国家取消了国家和社会间的传统中介—它直接把每个公民同国家直接连接起来，并由此把所有的社会群体降低到一个同样的结构位置，即它们都附属于国家及其官僚体制之下。
- 社会主义国家的制度结构在个人的工作单位和国家之间建立了直接的联系，由此塑造了人们追求个人利益诉求的必然指向。一旦诉求的机会出现，这些不满和抗议常常会超越工作单位的边界，指向国家。
在国家治理的制度安排中，社会群体间自行解决争议的机制匮乏，相互竞争的利益冲突不能诉诸市场交易或法律的机制，而只能通过国家机构的介入才能解决。
- 集体行动的机会内嵌在国家与社会关系之中。社会主义国家使用政治运动和群众动员来对付官僚弊病和推动经济发展，这使得个人可以通过参与国家政策的实施过程，将各自利益连接起来，
集体行动的机会常常是由国家和国家政策变动所提供的，而不是社会有意识地组织起来所创造的。集体行动常常是从国家发动的各种运动中发展起来的，或产生于国家政治控制松动所提供的空间缝隙。
按：其实这里说的是古代的农民战争。
- 集体无作为
在社会主义国家的制度结构中，不合作和消极态度表现出了集体行动的性质并具有特定的政治含义。
国家对公共领域的垄断意味着不顺从的行为直接挑战国家权威，削弱国家的资源汲取能力，威胁国家的治理能力。当国家政策转向政治压制和控制紧缩时，公开的抗争会受到严厉的惩罚，人们通过诉诸隐性的抵抗形式来保护自己。
人民公社时期普遍存在的搭便车、低效率和逃避义务等行为。这些举动的普遍性构成了我们上面定义的集体无作为，明显体现为农业生产停滞的巨大成本。
帕金：1971—1978年的人民公社时期，农业总产值的年增长率是4.3%。而改革时期实行家庭承包经营之后，这一增长率在1980—1982年间增长至7.5%，1982—1986年间又增长至13.0%。1979—1985年这一段时期里，机械、电力和化肥等关键要素投入的增长速度并未高于1965—1978年间的水平。
集体无作为是中国政治背景下的一种隐性的“抗议”。
无组织利益基础上的集体行动在政治过程中的作用却不容轻视：它们打断了国家政策，削弱了国家的组织力量，限制了实施政策的能力。最终，民众群众的集体抗争和集体无作为迫使国家转变政策和启动改革。